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【管理前沿】“十四五”規劃若干要點研究

瀏覽量:294 發布時間:2020-03-06

 2021-2025是我國國民經濟和社會發展第十四個五年計劃時期,也是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期,對我國國民經濟和社會發展具有重要的意義。因此如何編制好“十四五”規劃并用于指導未來五年社會經濟發展顯得尤為重要。

     (一)“十四五”規劃研究背景

      五年規劃,全稱為“中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要”,是中國國民經濟計劃的重要部分,屬長期計劃。五年規劃主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出系統規劃,為國民經濟發展愿景規定目標和方向。

      五年規劃是社會共同的行動綱領。

      五年規劃是政府履行職責的依據。

       五年規劃是引導資源配置的工具。

       五年規劃是約束市場行為的“第二準則”。

? 時代意義:國際突破價值重塑、國內整合黑馬將出

      “十四五”時期,是我國由全面建設小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期,“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期,也是全面開啟社會主義現代化強國建設新征程的重要機遇期。

       從外部環境來看,中國當前中國處于最好的發展時期,而世界處于百年未有之大變局。世界經濟重心調整、世界政治格局變化趨勢加快,科技與產業發展日新月異,全球治理、世界秩序,中國在世界發展格局中的作用日益凸顯,在話語權、影響力逐漸提高的同時國內經濟產業空心化初顯、區域經濟差距加大、國民經濟增速放緩、生態環保問題加劇,而中美貿易戰則使得外部環境越發嚴峻,進一步的限制、阻礙中華民族的發展。十四五的五年必將是中國發展變革的五年,也是突破的五年。

        從內部環境來看,我國主要矛盾在“十三五”時期已經轉變,從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”到“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”,民族發展面臨新時代、新階段,新矛盾、新問題,新機遇、新挑戰,新目標、新任務等一系列新情況。國內發展面臨諸多待調整的板塊,經濟高速增長背后的隱患逐漸浮出水面,新千禧一代的從信息化的時代成長起來,其世界觀、價值觀都有了較大的變化,對于經濟、社會、發展也有新的認知,十四五期間的發展必須強化對國內新氣象的重視,充分重視積壓問題的解決,強調新動力的構建,轉變并適應政府的新角色,關注并做好新市場的引導,注重新媒體新渠道的應用。十四五的五年,必將是國內經濟、格局、發展重塑的五年,必然會涌現出一批黑馬,有一批城市、地區發展成為國內經濟發展的新亮點。

? 時代形勢:新各級、新結構、新關系、新市場、新基礎、新訴求

     【國際格局】從全球經濟發展形勢來看,國際化進入分化期。現階段,世界經濟處于緩慢復蘇階段,仍面臨諸多不確定因素,風險日益加深。在不斷發展的科技革命和生產國際化的推動下,各國經濟相互依賴、相互滲透,全球新一輪產業分工和貿易格局加快重塑,我國產業發展進入從規模增長向質量提升的重要窗口期。把握全球新一輪科技革命和產業變革機遇,推動產業高質量發展,實現新舊動能順暢接續轉換,搶占全球產業發展制高點成為“十四五”時期的重要課題。

      【產業結構】2018年,我國二產比重小于40%,三產比重超過52%,人均GDP達到9785美元。當前我國已經從重化工業為主導的工業化中期階段邁入到以創新驅動為主導的工業化后期階段。產業“空心化”形勢嚴峻、工業發展“大而不強”,實現制造強國的任務十分艱巨。工業智能化發展勢不可擋,人工智能對傳統制造產業鏈、價值鏈帶來革命性影響。“十四五”時期將是中國經濟由中等收入階段邁向高收入階段的關鍵時期,新業態、新模式、新場景將不斷涌現,對于新消費需求激活新經濟形勢需要科學預判,有序引領。

      【城市格局】新型城鎮化推進、鄉鎮振興、城鄉結構性差異及發展不平衡、城市群崛起、都市圈建設政、大灣區協同、中心城市輻射、提升城市首位度、戶籍改革……等“熱度”不斷上升目前。我國大城市進入城市化后期、城市化進程放緩,大城市面臨有機更新、城市迭代,大量鄉村人口涌入城市、同時城市人群也出現反向“歸田”的意愿,城市、城鎮、鄉村發展迎來新的機遇。城市間也由高熱度的“資源搶奪戰”逐步冷靜下來,走向了“產業與地區雙向匹配,企業與政府雙向選擇”的“資源協同發展”新格局,城市間不再是互相爭搶資源,而是結合自身特點差異化發展,真正實現“報團取暖、協同發展”。

     【市場變革】“十四五”期間,我國市場化進入深度改革期,改革工作中要統籌全局、整體推進,結合實際、突出重點,衡量改革的有效性要從國家改革發展全局出發,既看單項改革執行落實情況,也從戰略層面統籌考慮相關制度的集成效果。“十四五”也是進入基于法律和規則的制度完善期。對于各地區政府來說,政府與市場的關系處理到了最為關鍵的五年,如何擺正政府的角色,“做好管理者、搭建好平臺、做好店小二”三重角色定位必須清晰明確。在做好管理者層面,政府必須能夠理解市場、懂得企業,密切關注新業態與新商業模式,才能夠更好的監管、引導市場發展;在搭建好平臺層面,政府應該有效提升財政資源的利用率,避免投資浪費、投資重復的前提下,盡可能的抓住產業及企業發展的痛點、難點,針對性的解決公共問題,促進產業及經濟的發展;在做好店小二層面,政府應對服務機制進行創新與探索,轉變執政模式與執政思路,既做到有效的服務企業發展,又避免變成被企業吸血的奶媽、保姆,應制定更加創新、有效的機制與企業保持良好有效的服務關系。

      【信息發展】3G時代使獲取信息的能力在時間和空間上達到了極致;4G通信技術開啟了移動互聯網產業鏈的新時代,滿足了人們學習、生活、工作等各方面的需求。5G的應用將促進信息產品和服務的創新,智能終端設備性能將進一步提升,互聯網-物聯網線上線下融合對生產生活方式的變革。新型技術和新型產業深度融合將全面應用于工業物聯網、車聯網及其他垂直行業的特殊應用需求,大量信息的采集、處理、分析及管理,將全面應用于智慧城市、環境監測、智慧農業、森林防火等場景。十四五必將是智能發展的五年,各行各業都將新信息技術的升級步入新的發展模式、規劃必須充分預測、考慮到可能出現的新機會、新問題、新發展,才能夠更有效的復合時代訴求,真正起到規劃引導的作用。    

     【人口結構】人口問題歷來是影響經濟社會中長期發展的大問題。我國人口發展已經進入關鍵轉折期,人口自然增長率長期低于預期、人口老齡化程度不斷加深、勞動力老化程度加重等問題凸顯,“人口問題”可謂任重而道遠。“人口自身均衡發展”這一歷史性任務不光是在“十四五”期間有所應對,更應是為來10年、20年考慮的重點。短期來看,鼓勵人口增長、提高人口素質、推進家庭能力建設、強化養老保障等將成為“十四五”期間各地區重點著眼的問題。而“人口吸引力”也成為各地區在十四五期間的重要課題之一,吸引多少人、吸引什么人、人來了做什么、可以創造什么等系列問題都需要系統謀劃與解決。各類研究型人才、創新性人才、實用性人才、技術型人才等都會成為未來五年所需要關注的重點,差異定位、精準定位的人才會成為城市實現突破發展的重要“彈藥”。

    【社會治理】當前國家經濟之繁榮前所未有,與此同時對于法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求也達到了歷史新高。穩定和發展必須兩手抓,兩手都要硬,加快社會治理法治化進程,提高社會治理法治化水平至關重要。“服務型政府”建設將成為“十四五時期”主要命題,國家安全體系和法治體系必須持續完善,從根本上保障穩定及發展,實現長治久安。

     【生態建設】長期以來,粗放型的經濟發展造成了一系列的環境問題,霧霾、沙塵、水源枯竭/污染、草原退化等生態問題亟需正面應對。“十四五”時期,社會經濟發展仍舊必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念,無論經濟發達地區還是欠發達地區,都必須以“綠色發展”作為一系列建設的前置要求,全面促進區域生態環境保護修復、倒逼企業高質量升級發展,堅定不移走可持續發展之路,為美麗中國建設奠定基礎。

? 五個創新:十四五規劃必須關注的五個創新

結合多年政府咨詢、區域產業發展的實踐經驗,“十四五”規劃編制必須基于時代發展、突出特色、科學務實、主次分明、定位清晰、路徑明確,需要以新思路、新理念、新視角解讀,提出新玩法、拓展新模式、開辟新時代、引領新潮流。

     1.由“外推”變為“回溯”的規劃新思路。本次規劃要從2035/2050年達到的目標構想現在的發展節奏與規模。【目標導向,分步落實】

     2.全局式、戰略性的規劃新視角。規劃要有長遠的戰略性思維,要有全局式眼光,同時要有務實的作風。【全局眼光,務實優先】

     3.以提升經濟產業健康度為核心的規劃新重點。更關注產業發展的健康度,防止產業空心化、促進新舊動能轉換,兼顧發展導向與風險導向。【產業優先,動能轉換】

     4.以“新一代人”為本的規劃新原則。新社會環境下,應更加注重新年輕人的綜合需求,充分重視新千禧代的成長環境、社會觀、生活觀把控,考慮新一代年輕人對美好生活的需求及愿景,有效引導新年輕人參與社會發展。【00后思維,新發展視角】

     5.打造價值共同體的規劃新愿景。隨著中國四大城市群迅速崛起,未來中國各區域經濟社會發展的關聯度將越來越大,十四五規劃過程中應更加注重協同作戰思維,尋找區域的抱團發展模式,將本地區發展有效、充分的融入到區域發展中,精準定位、協同創新,以打造價值共同體的思路謀劃自身發展。【區域經濟聯動,一體化發展】

      (二)“十四五”規劃編制相關要點

? 規劃類別:三級四類

      總的來說,我國五年規劃編制是一項系統性工作,規劃由“三級四類”構成。“三級”即國家、省、市縣,“四類”即發展規劃、專項規劃、區域規劃及空間規劃。

     【國家】國家發展規劃。中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要,是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排,主要是闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為,是經濟社會發展的宏偉藍圖,是全國各族人民共同的行動綱領,是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的重要依據。

      國家發展規劃居于規劃體系最上位,是其他各級各類規劃的總指導。國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃,均須依據國家發展規劃編制。

     【國家】國家級專項規劃。指導特定領域發展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會會資本投向、制定相關政策的重要依據

     【國家】國家級區域規劃。指導特定區域發展和制定相關政策的重要依據。

     【國家】國家級空間規劃。以空間治理和空間結構優化為主要內容,是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據

     【省市縣】省、市縣級規劃依據國家及上級發展規劃制定,既要加強與國家專項規劃、區域規劃、空間規劃的銜接,形成全國“一盤棋”,又要因地制宜,符合地方實際,突出地方特色。

? 遵循原則:三類十二個

     “十四五”規劃作為是深入貫徹新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的第一個五年規劃,須以新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導,并對“12個強國”等作出具體安排:

      聚焦發展,促進“制造強國、航空強國、海洋強國、貿易強國”

     夯實基礎,落實“網絡強國、交通強國、文化強國、體育強國”

     提升發展,強化“質量強國、科技強國、教育強國、人才強國”

? 編制要求:四個必須

      “十四五”規劃雖說是以往五年規劃的延續,具有普遍常規性,但目前國內外發展形勢紛繁復雜,國家處在歷史的關鍵節點上,必須居安思危、未雨綢繆。2018年底,中共中央、國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》,指出“以規劃引領經濟社會發展,是黨治國理政的重要方式,是中國特色社會主義發展模式的重要體現。科學編制并有效實施國家發展規劃,闡明建設社會主義現代化強國奮斗目標在規劃期內的戰略部署和具體安排,引導公共資源配置方向,規范市場主體行為,有利于保持國家戰略連續性穩定性,集中力量辦大事,確保一張藍圖繪到底”。可見,無論是順應社會發展需求,還是滿足規劃作用提升的要求,“十四五”規劃綱要必須科學、嚴謹、高質、務實,規劃編制過程中:

       必須突出發展規劃的統領性作用--注重規劃的戰略導向作用,增強指導和約束功能,體現科學化、民主化、法治化及規范化;

       必須由虛轉實,注重發展質量--以“高質量發展、高品質生活、現代化建設”為要求,從五位一體出發,系統謀劃;

      必須強化區域協同發展--以“補短板、強弱項、提質量”作為解決發展不平衡、不協調問題的抓手;

     必須提高規劃的信息化水平--利用信息技術引導目標設定和規劃決策,建設智能化信息平臺提高規劃編制和管理的科學性。

? 編制重點:五大要求

      “十四五”規劃編制工作是一項國家到地方、全局到局部、宏觀與微觀等相互結合的系統性工作。總體來說,“十四五”規劃研究制定的編制重點為:

     客觀全面做好總結評估。對“十三五”執行情況進行全面總結評估,客觀準確把握區域所處發展階段及特征。

     重視區域瓶頸問題的解決。致力于打破制約區域發展的瓶頸,找準突破發展的切入點、解決核心問題,發揮戰略導向作用,確保高質量發展。

     做好近中遠期的目標銜接。既要以五年為主,又應預測2035年基本實現社會主義現代化的各項目標,以及到本世紀中葉,全面建成社會主義現代化強國的戰略安排。

     重視突出區域自身發展特色。尋找區域與其他地區的異同,挖掘其發展價值,準確把握其發展特色,并在經濟社會發展規劃中突出區域特色

     重視規劃實施的可操作性。既要站在大區域發展中考慮問題,對未來發展和環境變化有一定的準備,又要切合區域發展實際,穩步推進,實現高質量可持續發展。

 ? 編制流程:六個步驟

      全面調研。開展經濟和社會發展的全面系統調研。全面調研是規劃有效編制的基礎與重要保障。有針對性、全面性的調研工作可以確保規劃制定者充分全面掌握現狀,找準痛點。

      前期研究。開展“十四五”經濟社會重大課題研究和專項規劃編制。一般以產業為核心內容,對于本地區的基礎產業進行系統分析研究,形成針對各個產業領域的專項研究成果,梳理本地區的經濟發展核心思路。其次針對區域重大社會發展問題進行研究分析,諸如人才發展、環境發展、社會公共服務等領域進行專項研究,以期提升本地區的綜合競爭力。

   確定思路。形成“十四五”經濟社會發展基本思路并上報上級單位。

   規劃編制。結合國家、上級規劃思路及要求,編制“十四五”經濟和社會發展規劃綱要

   規劃論證。對“十四五”經濟和社會發展規劃綱要進行論證

    規劃上報。“十四五”經濟和社會發展規劃綱要上報人大通過。




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